2月24日，行政监察法修正案(草案)提请十一届全国人大常委会第十三次会议初次审议。
自1997年实施以来，行政监察法发挥的作用不可忽视，但同时也不可避免地存在一些问题。随着依法行政进程的加快和行政管理体制改革的深化，行政监察的对象、方式、程序以及监察机关的职责等，需要通过修改法律进一步完善。
种种迹象表明，此次行政监察法的修改积极配合了近年来中央日益密集的反腐部署，对于一系列反腐盲区进行了相关规定。
中国监察部部长马馼也表示，完善制度是从源头上防治腐败的根本举措。监察机关在履行职责过程中发现被监察单位存在制度不完善的问题，依法提出监察建议，有利于被监察单位及时堵塞漏洞，防治违法违纪行为的再次发生。
“行政监察法修改本身是一种制度、机制的建设。我认为根治腐败，需要做到科学分权、明确职责、完备程序、注重标准。此次的修改草案在很大程度上做到了这四点，它为行政监察人员行使行政监察权和行政监察建议制订了程序，设定了相应的一些标准，对于公务员法的实施和相关具体机制的建构具有重要的意义。”中国人民大学教授、中国行政法学会副会长杨建顺说。
举报制度将更加完备
此次修改的行政监察法草案规定，监察机关依法受理举报，对实名举报的予以回复；对举报事项、受理举报情况以及举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益。
对于长期以来基层举报途径的不通畅，国内著名反腐学者、中央党校政法部教授林喆深有感触。
林喆从自己的办公桌下拖出了一大袋举报信对记者说，“这些举报信大部分反映的都是基层的问题。我只是一个学者，对于解决腐败的实际问题是没有作用的，为什么这么多信会寄到我这里来？因为这些举报人实在没有地方寄了，或者说有些地方寄了也白寄，举报途径的匮乏令他们感到无助，因此，举报信像传单一样到处寄”。
“为什么一些明显存在的问题，群众举报了多年都没有解决？为什么举报人遭到打击报复的事时有发生？这说明，举报渠道存在问题。”林喆说，举报渠道存在的问题以及举报人遭到的打击报复的现实，有可能逼迫举报人作出一些违法行为，到后来有理也变成无理了。
杨建顺认为，草案中关于举报制度的相关规定有两个意义：“一是走群众路线；二是体现了对积极参与行政监察者权益的保护。”
“一直以来我们推行的都是参与型行政，这和行政主体权力的法定性分不开。如果监察机关单纯依靠自己的力量去进行监察的话，会受到信息源、财源、手段等诸多限制。”杨建顺说，群众举报在中国乃至整个世界都是一种比较重要的监察手段。“这实际上是在进行一种行政调查机制的建构。这对于行政监察中行政调查权的行使、行政收集权的落实都是有积极作用的。”
林喆也认为，在反腐的五大监督体系，即党内监督、党外监督、法律监督、媒体监督以及群众监督中，群众监督的作用一直没有得到充分发挥。
杨建顺告诉记者，对于“实名举报的予以回复”的规定，是一种互动的机制，也是对群众参与的热情和精神的肯定和激励。但“这需要有一些具体的机制予以支撑，如回复形式、如何确保在恢复过程中不会泄漏信息等。不实名举报的如何处理，这样才能对参与权的保护更加到位。”
“对举报事项、受理举报情况以及举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益转让体现了一种政府责任感，同时也反映了我们在制度建构过程中的一种无奈。这说明，在当下社会人们的正义感并没有得到普遍的尊重。同时，对于举报人受到直接或者间接的报复也要予以严厉的惩处，这是行政监察法下一步需要完善的内容。”杨建顺说。
官员问责制度将更加深入
对于行政监察法的修改，马馼介绍，修正案草案增加规定了监察机关可以提出监察建议的两种情形：一是“需要进行停职检查、引咎辞职、责令辞职等问责处理的”情形；二是“需要完善廉政、勤政制度的”情形。
此外马馼还指出，问责处理是惩处违法违纪行为的有效手段。对有些违法违纪的行政监察对象在依法给予处分的同时，监察机关还可以提出监察建议，要求有关单位依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》进行停职检查、引咎辞职、责令辞职等问责处理。
上述行政监察法修改中，对于官员问责制度的完善和建构也为人所称道。“问责制度是建立‘责任政府’的重要组成部分，它的建立是依法治国的一大进步。但是，在实践中这一制度尚有一些不完善之处。”林喆说。
林喆表示，在实践中，对于落马官员的贪腐行为，或重大决策错误、或重大事故、事件的发生，责任追究往往不能持续，这就造成了在同一个地区或同级岗位官员的连续落马具备了某种必然性。“如，原安徽阜阳市市长肖作新、原安徽省副省长王怀忠、原安徽省副省长何闽旭的先后垮台以及河南省交通厅几任厅长的落马，令人有一种‘前腐后继’的感觉。”
此外，责任惩治力度不足、不均，影响了惩治的效果。
“某些导致多人甚至上百人死亡的事故、事件，最后直接责任人没有受到法律的严厉惩治，或只受到较轻的法律追究。责任追究的过程应该规范有序，应该有一整套追究程序。应该建立说理机制，给被追究者有说明情况和为己辩护的机会，这不仅有助于查清问题，使责任人心服口服，而且有利于发现隐藏较深的问题。”林喆说。
对于此次行政监察法中的有关修改，杨建顺认为，行政监察法草案中所规定的三种监察发现问题后提出建议，这对于具体部门启动问责机制有及其重要的作用。
“尽管现在的问责和廉政群政机制都逐步建立起来了，但在有些地方是需要进一步完善的，有的机制也不一定能用的起来。草案中提出的两种情形就可以促使监察建议的提出，也就是说这两种情形扮演了一种启动现在的问责和廉政群政机制的一种契机的作用。行政监察是一个不断完善的过程，针对这个建议机制应该建立相应的回复、反馈或者叫做循环的完善机制，也就是说监察机关跟行政机关之间应当建立一种良性互动、不断补充。总的来说，这是一个很好的开端，但是在反馈互动、不断完善上还需要有改进。”杨建顺说。
对于“问责”的提法，杨建顺不是很赞同。他认为行政法上讲究职责法定、义务法定，不是问出来的。提出监察建议，主要在于启动停职检查、引咎辞职、责令辞职等问责处理，推动现行问责机制的进一步完善，促进问责机制及时、较好地应用。“现行的问责机制存在随意性很大，缺乏具体的标准程序和相关的规范约束等问题。因此，包括《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》都需要进一步改善”。
问题官员复出需更多具体规定
与问责制度密不可分的，是问题官员的复出。近年来，不少问题官员的悄然复出已经不止一次引发公众不满。
“这确实是一个很复杂的问题：一方面本着‘惩前毖后，治病救人’的原则，对于犯了错误，甚至严重错误的干部要给他们以改正错误的机会，对于他们中后来表现特别好的，也会给他们被重新使用的机会。对罪犯要引导他们回归社会。但在实践中，一些地方不问被惩治者是否真正认识到自己的错误；是否真的洗心革面；是否具备了重新任职的群众基础，在处理时网开一面，事过境迁后又很快复出，也不听取群众的意见。”林喆说。
据了解，草案中对受行政处分官员的解除程序做了如下规定：受处分人的处分期限满了，要由监察机关及时解除处分，对本人没有影响，他今后的晋升、晋级不再受处分的影响。
对此，杨建顺说，这是民众最关心的热点问题，也是难点问题。一个人受了处分之后会形成一种舆论压力，普遍心理是把这个受处分的人赶下去之后再狠狠踹上几脚，这与我们的价值理念是不符的。毛泽东在阐述干部政策时特别强调“惩前毖后，治病救人”。这句话的意思是为了让这个人变得更完善，不是全部否定这个人；要求他改正错误，把优点更好地发挥为社会服务。
“我们既不能姑息纵容一些违规违法的官员，但也不能一竿子打死，改好了还是可以继续为社会做贡献。草案的这个规定一是回应了社会关心的热点问题；二是建立了干部问责复出的机制；三是体现了共产党用人上的‘信义’机制。它对官员复出机制有很重要的推动和奠基作用，但一套完善的官员复出机制还是需要更多更具体的规定。”杨建顺说。
行政监察对象范围存在争议
马馼在解释行政监察法的对象范围时表示，行政监察对象范围是否需要根据公务员法确定的公务员范围做相应的扩大，是各方面比较关注的一个问题。
现在的考虑是，在现有监察体制不变的情况下，应当维持现有的行政监察对象范围，不宜将公务员法规定的其他六类机关及其公务员纳入。
杨建顺认为其中存在着悖论。“之所以要修改行政监察法，是因为我们的对象发生了变化，但另一方面，我们又强调在现有监察体制不变的情况下，应当维持现有的行政监察对象范围”。
对于行政监察法的对象范围，一些专家认为应该放入更为宏大的视野来审视。
“实际上从国家的体制统一、法制统一的角度上来讲，从制度的权威性以及监察制度的实效性来讲，将这一范围跟公务员的范围统一起来是一个非常理想的状态，但是不具有可行性，因为我们的政治体制尚没有改革到这种阶段。”杨建顺说。
杨建顺认为，此次行政监察法的修改并没有解决行政监察的对象问题，只是对既有规定的延用，或者说是维持现状。
“行政监察法是一个龙头法，按理说应当是所有属于监察的对象都应该被纳入到监察法里面。应该按照不同的领域、类型展开不同的体制建构；应当对公务员法中的公务员范围作出相应的规定，但这不具有可行性，是一种现实的无奈。无论是执法监察、廉政监察还是效能监察，如果监察对象有一个统一的架构是比较理想的，但是否合理还需要进一步论证。现实中，监察的力量还比较薄弱，从改革的阶段性角度来讲，考虑到政治体制政治机制，对监察对象维持现有的范围不失为一种比较理想的办法。”杨建顺说。
行政监察法的范围及对象的确定上难以突破，实际上体现了行政监察当前面临的体制性的深层次问题。
“从法与法之间的规定统一上来讲，行政监察法跟公务员法可能会存在一些不顺的地方。在将来的监察制度建构过程中，我建议建立一种大的，统一、规范的、具有强制约束力的行政监察制度。目前，行政监察体制还需进一步完善，这是一个比较大的课题，人们对此期待也很高。但是此次的修改在这方面并没有实质的进步。当然行政体制的改革是比较难的，是需要跟政治体制的改革联系到一块去才能被逐步推进。”杨建顺说。
来源：法制日报
